Do dwóch razy sztuka? O relacjach Islandii i Unii Europejskiej

Na pierwszy rzut oka Islandia to modelowy kandydat do członkostwa w Unii Europejskiej: zamożne państwo nordyckie, jedna z najlepiej funkcjonujących demokracji na świecie i członek wielu sojuszniczych lub integracyjnych organizacji, takich jak NATO, Europejski Obszar Gospodarczy (EOG) czy Strefa Schengen. W przeszłości wiele wskazywało, że droga do akcesji może być szybka. Po uzyskaniu statusu państwa kandydującego Reykjavík stosunkowo szybko zamykał kolejne klastry negocjacyjne, ale po zaledwie trzech latach rozmowy zostały zawieszone. Przez niemal dekadę temat członkostwa wydawał się zamknięty, jednak po 2022 roku odnotowano wyraźne odrodzenie nastrojów proeuropejskich w islandzkim społeczeństwie. Na początku marca tego roku rząd premier Kristrún Frostadóttir wyznaczył datę referendum dotyczącego wznowienia negocjacji akcesyjnych na 29 sierpnia, pozostawiając kwestię członkostwa w rękach Islandczyków.

Z pozoru kwestia członkostwa w UE Islandii, położonej na dalekiej północy Atlantyku wyspy o populacji porównywalnej do Szczecina, wydaje się mało istotna, jednakże wynik referendum może nieść za sobą daleko idące skutki dla przyszłości całej wspólnoty.

Pierwsza próba dołączenia do wspólnoty

Przed 2008 rokiem kwestia poparcia członkostwa Islandii w Unii Europejskiej była tematem dzielącym scenę polityczną wzdłuż głównej osi sporu. Rządząca konserwatywna koalicja Partii Niepodległości oraz Partii Postępu sprzeciwiała się akcesji, zaś największa partia opozycyjna, socjaldemokratyczny Sojusz, postulowała rozpoczęcie negocjacji z Brukselą. Sytuacja ta utrzymywała się od lat 90. aż do wyborów parlamentarnych z 2007 roku, po których Sojusz zastąpił Partię Postępu jako partner koalicyjny Partii Niepodległości w rządzie Geira Haarde, chociaż sam premier pozostawał zdecydowanym oponentem członkostwa w UE.

Przełomem okazał się globalny kryzys finansowy z 2008 roku, który szczególnie mocno uderzył w islandzki sektor bankowy oraz walutę kraju. Politycy Sojuszu, na czele z nową premier Jóhanną Sigurðardóttir, przedstawiali perspektywę dołączenia do UE oraz przyjęcia euro jako szybką drogę do zwalczenia kryzysu. Kreowano przy tym wizję akcesji do wspólnoty razem z Chorwacją już w roku 2011 (ostatecznie dołączyła ona dwa lata później), co zważywszy na wysoki stopień rozwoju kraju i integracji z gospodarkami państw UE, nie wydawało się perspektywą całkowicie nierealną. Po przyspieszonych wyborach z 2009 roku i wygranej socjaldemokratów, w celu jak najszybszego rozpoczęcia negocjacji, rząd postanowił uzyskać zgodę na złożenie wniosku o członkostwo poprzez parlament, a nie w ogólnokrajowym referendum. Pomimo tego, że decyzja ta wywołała pewne kontrowersje, głosowanie w Althingu zakończyło się wygraną zwolenników akcesji. Już dzień później, 17 lipca 2009 roku, Islandia złożyła formalny wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej. Niecały rok później, w czerwcu 2010 roku, UE nadała Islandii oficjalny status państwa kandydującego, rozpoczynając w następnym miesiącu negocjacje akcesyjne.

Negocjacje z lat 2010-2013. Co poszło nie tak?

Plan szybkiego dołączenia do wspólnoty niemal od razu okazał się niemożliwy do zrealizowania. Jeszcze przed przyznaniem statusu kandydata, w styczniu 2010 roku, rozgorzał spór Islandii z Wielką Brytanią i Holandią wokół Icesave, należącego do islandzkiego Landsbanki. Po upadku banku, zagraniczni posiadacze kont stracili trzymane w nich oszczędności, a pokrzywdzone państwa domagały się od Reykjavíku wypłacenia odszkodowań. To wymagało jednak kontrowersyjnych zmian w islandzkim prawie, które były kolejno odrzucane przez społeczeństwo w referendach. Pomimo tego w następnych latach sprawę udało się rozwiązać na drodze sądowej. Londyn i Amsterdam utrzymały poparcie dla członkostwa Islandii w Unii Europejskiej, jednak proces akcesyjny został spowolniony.

Ze względu na wysoki stopień spójności islandzkiego i unijnego prawodawstwa negocjacje postępowały sprawnie. Jednak na tym etapie nie sposób pominąć najważniejszego punktu spornego w relacjach – kwestii wspólnej polityki rybołówstwa (CFP). Połów ryb stanowi jeden z najważniejszych sektorów gospodarki Islandii oraz ważny element tożsamości narodowej. Pod nominalną kontrolą Reykjavíku znajduje się ogromna wyłączna strefa ekonomiczna, zaś ograniczenia w ramach CFP wywołują opór w społecznościach uzależnionych od eksportu ryb i owoców morza. W sprawie tej nie udało się osiągnąć żadnego porozumienia. Innymi spornymi kwestiami były rolnictwo oraz wielorybnictwo.

Brak postępu w kluczowych z perspektywy islandzkiej kwestiach zaczął gasić proeuropejskie nastroje na wyspie. Paliwa eurosceptykom dodał fakt, że Islandia wyszła z recesji bez dołączenia do wspólnoty. Po klęsce Sojuszu w wyborach z 2013 roku i powrocie do władzy konserwatywnej koalicji Partii Niepodległości i Partii Postępu negocjacje akcesyjne zawieszono – oficjalnie do czasu przeprowadzenia w tej kwestii referendum. Jednak w marcu 2015 roku Islandia oficjalnie postanowiła, że nie będzie kontynuować negocjacji i nie powinna być postrzegana jako państwo kandydujące, chociaż nigdy formalnie nie wycofała wniosku o członkostwo. Przez kolejne lata islandzcy politycy skupieni byli na sprawach wewnętrznych, a apetyt na dołączenie do Unii Europejskiej w społeczeństwie wyraźnie przygasł.

Wskrzeszenie nastrojów proeuropejskich i droga do referendum

Kwestia członkostwa w UE powróciła wraz ze wzmożeniem dyskusji na temat bezpieczeństwa po pełnoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę. Jeszcze w 2022 roku ówczesna proeuropejska opozycja próbowała przeforsować przez parlament przeprowadzenie referendum w tej sprawie, jednak bez powodzenia. Sytuacja zmieniła się po wyborach parlamentarnych z listopada 2024 roku, po których do władzy powrócił socjaldemokratyczny Sojusz. Partia pod przywództwem nowej premier Kristrún Frostadóttir utworzyła rząd koalicyjny, a dwa z trzech tworzących go ugrupowań popierały w kampanii wznowienie negocjacji z Brukselą. W wyniku nasilającej się debaty wewnętrznej, rosnących niepewności geopolitycznych wokół regionu Arktyki oraz chaotycznej polityki zagranicznej najważniejszego dotąd sojusznika Islandii, Stanów Zjednoczonych, proces referendalny przyspieszył. Dodatkowym impulsem były działania administracji Donalda Trumpa, takie jak groźby aneksji pobliskiej Grenlandii, nakładanie wysokich ceł czy komentarz amerykańskiego ambasadora Billy’ego Longa o tym, że Islandia powinna zostać „52. stanem”.

W marcu 2026 roku premier Frostadóttir ogłosiła, że referendum dotyczące wznowienia negocjacji akcesyjnych odbędzie się 29 sierpnia. Dodała przy tym, że będzie ono dwuetapowe. Jeżeli zwycięży opcja proeuropejska i rozmowy z Brukselą zakończą się sukcesem, odbędzie się drugie referendum w kwestii ostatecznego dołączenia Islandii do Unii Europejskiej. Ostateczną decyzję co do daty głosowania podjął parlament 28 maja.

Debata referendalna

Chociaż w zagranicznej prasie dominującymi tematami wokół referendum są kwestie geopolityki wokół regionu Arktyki, działań USA pod rządami Donalda Trumpa czy polityki unijnej, na samej Islandii debatę opanowały w znacznej mierze sprawy wewnętrzne. Największe kontrowersje wciąż budzi CFP, która w znaczący sposób może ograniczyć kontrolę Islandczyków nad rodzimym przemysłem rybołówczym. Z perspektywy państw członkowskich UE może wydawać się to mało istotną sprawą, należy jednak zrozumieć jak ogromne znaczenie połów ryb i swoboda żeglugi odgrywają w islandzkim dziedzictwie narodowym – Islandczycy skutecznie walczyli z Wielką Brytanią o prawo do połowu podczas tzw. wojen dorszowych w latach 50. i 70. Reykjavík sprawnie wykorzystuje w tej kwestii presję geopolityczną, a obecny komisarz ds. rybołówstwa i oceanów Kostas Kadis zasygnalizował otwarcie na kompromis i możliwość stworzenia specjalnych przepisów, które dałyby większe uprawnienia w tym zakresie Islandii w porównaniu z innymi państwami członkowskimi. Ważnymi tematami pojawiającymi się w debacie są również: suwerenność polityczna, walka z rosnącymi kosztami życia, przyjęcie euro, rolnictwo oraz bezpieczeństwo – zarówno groźby USA wobec Grenlandii, które podważają wiarygodność amerykańskich gwarancji, jak i rosnąca aktywność Rosji w regionie Arktyki.

Islandzka scena polityczna jest mocno podzielona w kwestii wznowienia negocjacji z Brukselą, co widać nawet wewnątrz rządzącej koalicji. Socjaldemokratyczny Sojusz premier Kristrún Frostadóttir oraz liberalna partia Viðreisn obecnej ministry spraw zagranicznych Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir stanowią trzon obozu proeuropejskiego, ale trzeci koalicjant, centrolewicowa i populistyczna Partia Ludowa, otwarcie sprzeciwia się ponownym rozmowom akcesyjnym. Parlamentarna opozycja jest w tej kwestii zgodna – zarówno konserwatywna Partia Niepodległości, prawicowa Partia Centrum, jak i agrarna Partia Postępu postulują głosowanie na „Nie”. Wtóruje im przy tym lewicowa opozycja, która nie zdobyła w ostatnich wyborach miejsc w Althingu, a więc Islandzka Partia Socjalistyczna i Ruch Zieloni-Lewica, będący w poprzedniej kadencji członkiem koalicji rządzącej. Neutralność wyraża z kolei Partia Piratów.

Jeśli wierzyć sondażom, opinia publiczna jest podzielona mniej więcej pół na pół, z minimalną przewagą zwolenników powrotu do negocjacji. Jednakże w większości badań wyniki pozostają w granicach błędu statystycznego, tak więc do końca głosowania nie można być pewnym co do ostatecznego wyniku.

Możliwe konsekwencje dla Unii Europejskiej

Czy referendum na małej Islandii, z ludnością mniejszą od populacji każdego państwa członkowskiego UE i gospodarką większą jedynie od Malty, ma jakiekolwiek znaczenie dla przyszłości wspólnoty? Okazuje się, że może mieć ogromne.

Przypomnijmy, że Unia Europejska ostatni raz przyjęła nowego członka, Chorwację, w 2013 roku, tracąc po drodze Wielką Brytanię. Od ponad 13 lat proces rozszerzania wspólnoty pozostaje de facto zamrożony, a toczące się obecnie negocjacje – głównie z państwami Bałkanów Zachodnich – postępują w ślimaczym tempie. W przeciwieństwie do innych kandydatów w przypadku Islandii nie byłoby konieczne przeprowadzenie gruntownych reform. Wyspa cieszy się stabilną sytuacją gospodarczą, posiada dobrze funkcjonujące i głęboko zakorzenione instytucje demokratyczne, a jej polityka na wielu frontach już jest spójna z Unią Europejską. Według szacunków Islandia przyjęła około ⅓ legislacji unijnej, głównie w ramach członkostwa w EOG. Inaczej niż w latach 2010-2013 Bruksela wydaje się dużo bardziej skłonna do wypracowania kompromisów w najbardziej palących kwestiach, szczególnie w obszarze islandzkiego rybołówstwa. Chociaż zamknięte dotąd klastry wymagałyby ponownego przeglądu, wiele wskazuje na to, że ów proces przebiegłby bez większych trudności.

Sprawne negocjacje z rządem w Reykjavíku mogłyby stanowić silny bodziec do powrotu do polityki rozszerzania Unii Europejskiej. Aby nie stwarzać sytuacji, w której Islandia byłaby widziana jako potraktowana priorytetowo, Bruksela zapewne przyspieszyłaby rozmowy akcesyjne z czekającymi na to od wielu lat państwami, takimi jak Czarnogóra, Albania czy Macedonia Północna. Przyłączenie do wspólnoty bogatego kraju nordyckiego mogłoby być wykorzystane do ukazania, że Unia Europejska pozostaje atrakcyjną organizacją, która wciąż przyciąga do siebie nowych członków i posiada do tego paliwo polityczne. Dodatkowo zwycięstwo w referendum opcji proeuropejskiej może przełożyć się na wskrzeszenie apetytu na dołączenie do wspólnoty w innym nordyckim państwie – mianowicie w Norwegii, gdzie już obserwujemy w sondażach tendencję wzrostową dla zwolenników członkostwa w UE.

Przewaga głosów na „Nie” najprawdopodobniej zakończyłaby w dającej się przewidzieć przyszłości temat dołączenia Islandii do Unii Europejskiej. Oznaczałoby to dla tego kraju utrzymanie status quo, ale także dalsze uzależnianie bezpieczeństwa od coraz bardziej nieprzewidywalnego NATO z USA na czele oraz brak wpływu na tworzenie unijnego prawa, które i tak w sporej części przyjmuje. Dla wspólnoty takie rozwiązanie zamrozi zapewne temat polityki rozszerzania na kolejne lata, o ile nie dekady. Rosnący w siłę eurosceptycy mogą wykorzystać taki wynik do przedstawienia UE jako słabnącej w siłę i nieatrakcyjnej dla zamożnych krajów organizacji, która pogrąża się w stagnacji. A po co uczestniczyć w skazanym na porażkę projekcie? Byłoby to silne paliwo propagandowe. Ze względu na swoje położenie Islandia stanowi istotny element rosnącego na znaczeniu obszaru Arktyki, a brak jej uczestnictwa w unijnych strukturach stanowić będzie przeszkodę w rozszerzaniu w tym regionie wpływów przez państwa członkowskie.

Wynik sobotniego referendum może zostać przesądzony na przysłowiowe „żyletki” i bez względu na rezultat wzbudzi na Islandii i w Europie spore emocje. Prawdopodobnie 30 sierpnia będziemy już znali rozstrzygnięcie, które może zapoczątkować wzmożoną dyskusję o przyszłości Unii Europejskiej. Warto tego dnia poświęcić moment na zapoznanie się z wynikami, chociażby za pośrednictwem oficjalnych islandzkich portali rządowych.